《財經》報道（記者 焦建/文）連年的豐收，使得中國終于出現了不再以單純增收為目的的糧食產業政策。討論許久的中國糧食生產“優化方案”，近日以“一分一總”的形式部分揭曉。其核心主旨，皆與產能相關。

　　11月2日，農業部公布《農業部關于“鐮刀彎”地區玉米結構調整的指導意見》（下稱《意見》）；次日“關于《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（下稱《建議》）的說明”亦全文公開。

　　在習慣了采取各項措施實現多年增產后，中國正逐步以調整優化農業結構及休耕的方式壓縮國內糧食產能，發揮比較優勢，實現可持續發展。

　　《意見》主要針對玉米，提出的主要目標為，力爭到2020年，“鐮刀彎”地區玉米種植面積穩定在1億畝，比目前減少5000萬畝以上，重點發展青貯玉米、大豆、優質飼草、雜糧雜豆、春小麥、經濟林果和生態功能型植物等，推動農牧緊密結合、產業深度融合，促進農業效益提升和產業升級。

　　《建議》在第七條內容中著重闡釋了中國如何實現耕地輪作休耕的路徑安排：國家根據財力和糧食供求狀況，重點在地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展試點，安排一定面積的耕地用于休耕，對休耕農民給予必要的糧食或現金補助。

　　“開展這項試點，要以保障國家糧食安全和不影響農民收入為前提，休耕不能減少耕地、搞非農化、削弱農業綜合生產能力，確保急用之時糧食能夠產得出、供得上。同時，要加快推動農業走出去，增加國內農產品（15.50， 0.21， 1.37%）供給。”《意見》提出。

　　業內多位專家告訴《財經》記者，中國之所以此時出臺一系列與產能相關的規劃，主要有三點原因：其一，經過長期發展，耕地開發利用強度過大，一些地方地力嚴重透支，水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農業可持續發展的突出矛盾；其二，當前，國內糧食庫存增加較多，倉儲補貼負擔較重；第三，國際市場糧食價格走低，國內外市場糧價倒掛明顯。

　　“利用現階段國內外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養生息和農業可持續發展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩定農民收入、減輕財政壓力。”《意見》提出。

　　據《財經》記者獲悉，所謂“鐮刀彎”地區，是農業部提出的區域劃分，一方面是借鑒鋼材加工中的專業術語，另外也是該區域的一個形象的說明。包括東北冷涼區、北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、太行山沿線區及西南石漠化區，在地形版圖中呈現由東北向華北-西南-西北鐮刀彎狀分布，是玉米結構調整的重點地區。該地區是典型的旱作農業區和畜牧業發展優勢區，生態環境脆弱，玉米產量低而不穩。

　　這些地區之所以要優化產能，是在過去幾年中因國家一直采取托市收購政策。在政策激勵下，一方面，農民因有政府托底價格穩漲不跌，于是開始大規模增加玉米種植。

　　近年來《財經》記者曾多次到東北各玉米主產區調查時發現，原本普遍種植的大豆、高粱等作物，已大量被收益更高的玉米所取代。對此業內有粗略說法稱：以五千萬畝大豆的停產，換來了三千萬噸的玉米增收。

　　與調整玉米相比，休耕被認為是更大幅度的農業補貼政策轉型。

　　在2014年的中央“一號文件”中，已提出中國要開展農業資源休養生息試點。同年3月，財政部部長樓繼偉在國家農業綜合開發聯席會議上表示，“支持實施農業可持續發展戰略，加快轉變農業發展方式。在確保國家糧食安全的前提下，支持農業‘休養生息’。”

　　《財經》記者獲悉，在此之前，雖大規模的休耕建議未被采納，但在地方層面的休耕已經開始。

　　按照河北省農業廳于2014年9月時發布的規劃：河北在地下水嚴重超采區適當壓減依靠地下水灌溉的冬小麥種植面積，改冬小麥、夏玉米一年兩熟制為一年一熟制，實現“一季休耕、一季雨養”，挖掘秋糧雨熱同期的增產潛力。

　　河北還規定，對于項目區壓減小麥種植的農戶按照畝均500元的補助標準進行補貼。規劃提出要通過財政獎補、結構調整等綜合措施，保證修復區農民總體收入水平不降低。