近日，國務院連續(xù)發(fā)布12道批復，同意將12個地市高新技術產業(yè)園區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)。這12個高新技術產業(yè)園區(qū)除了位于廣東湛江、茂名兩市的外，都分布在中西部地區(qū)。總體上看，這些地市具有一定的區(qū)位優(yōu)勢和產業(yè)基礎，但目前經濟發(fā)展水平和地方財力尚屬一般，具有比較強烈的經濟趕超愿望和動力。

設立國家級開發(fā)區(qū)可以說伴隨著我國改革開放的整個進程。上個世紀80年代中期到90年代初主要是創(chuàng)建和探索期，上世紀整個90年代進入開發(fā)區(qū)的高速增長期，進入新世紀以來的近20年我國開發(fā)區(qū)進入結構調整和穩(wěn)定發(fā)展期。作為改革開放的重要窗口，吸收國內外資金資本、國外先進科技資源和先進管理經驗的有效平臺，推進產業(yè)發(fā)展的遞進、轉移、轉型、升級的主要載體，不論是國家級的經濟技術開發(fā)區(qū)，還是地方政府以發(fā)展高新技術為目的而設置的各種形式的科技工業(yè)園區(qū)和高新技術產業(yè)園區(qū)，都發(fā)揮了重要的區(qū)域經濟發(fā)展引擎和經濟技術輻射作用。開發(fā)區(qū)建設在我國改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環(huán)境、引導產業(yè)集聚、發(fā)展開放型經濟方面發(fā)揮了不可替代的作用，開發(fā)區(qū)已成為推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和對外開放的重要支撐。

但也要看到，在整個探索、發(fā)展、提升進程中，也反復暴露出了一些共性問題，就是開發(fā)區(qū)數(shù)量的盲目擴張、盲目占地、盲目出優(yōu)惠政策，功能定位混淆或者不準確，不少開發(fā)區(qū)不搞產業(yè)集聚卻大肆開發(fā)房地產，既破壞了國家土地利用總體規(guī)劃，也影響了區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的實施，更背離了開發(fā)區(qū)突出產業(yè)集聚和科技創(chuàng)新功能的本義。目前，國家級高新技術產業(yè)園區(qū)包括這次升級的12個在內已達到168個，許多開發(fā)區(qū)定位說的是高新技術開發(fā)，但這么多年來，取得的原始創(chuàng)新成果和有競爭力的創(chuàng)新產業(yè)還是不多，這就是一個佐證。

在解決開發(fā)區(qū)量和質、集約使用土地的問題上，國務院曾多次出臺清理整頓各類開發(fā)區(qū)、加強建設用地管理的政策規(guī)定，但中央和地方在政策落實方面事實上存在種種博弈，全國開發(fā)區(qū)發(fā)展效果這么多年也出現(xiàn)了明顯分化態(tài)勢。尤其是近十年，隨著城市化進程加速和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，土地資源的稀缺越來越導致土地成本上升和土地價值的暴增，如何解決好地方產業(yè)經濟發(fā)展、增加地方財政收入、實施土地利用總體規(guī)劃和集約節(jié)約利用土地資源之間的關系就需要有一個利益權衡，矛盾的焦點就在于開發(fā)區(qū)土地功能的定位和土地利用管理的體制機制，背后的實質問題還是中央和地方財權和事權如何保持責權利的統(tǒng)一。

為了繼續(xù)發(fā)揮好地方經濟技術開放區(qū)的積極作用，尤其是充分發(fā)揮地方高新區(qū)在促進科技成果轉化、孵化創(chuàng)新企業(yè)、營造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境、吸納科技人才方面的獨特作用，扶持中西部經濟發(fā)展，增強經濟創(chuàng)造力和競爭力，這次國務院批復了12個地方高新技術產業(yè)園區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)，重心主要放在了中西部。為避免這些升級開發(fā)區(qū)“新瓶裝舊酒”，不至于走老的套路，國務院在這次批復中明確強調，升級后的高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)要按照布局集中、產業(yè)集聚、用地集約、特色鮮明、規(guī)模適度、配套完善的要求，牢固樹立新發(fā)展理念，全面實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，努力打造成為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新要素集聚的載體和區(qū)域經濟發(fā)展的引擎。特別強調了這些開發(fā)區(qū)必須依法供地，以產業(yè)用地為主，嚴禁房地產開發(fā)，合理、集約、高效利用土地資源。可以說，這是切中了升級后的國家級開發(fā)區(qū)發(fā)展方向的脈，也為這些高新技術產業(yè)園區(qū)轉型升級上檔次提供了準星。

只有適應新時代高質量發(fā)展的要求，著力完善管理體制和運行機制，合理、集約、高效利用土地資源，大力集聚科技創(chuàng)新資源，大力提升自主創(chuàng)新能力，這些國家級開發(fā)區(qū)才能擺脫“路徑依賴”。對這些地方的開發(fā)區(qū)來說，打造高質量的國家級開發(fā)區(qū)是實現(xiàn)地方經濟高質量發(fā)展的應有之義，努力使其成為促進地方技術進步和增強自主創(chuàng)新能力的重要載體，成為帶動區(qū)域經濟結構調整和經濟發(fā)展方式轉變的強大引擎，成為搶占世界高新技術產業(yè)制高點的前沿陣地，中西部地區(qū)才能在新的歷史起點上實現(xiàn)彎道超車，才有廣闊的發(fā)展未來。

在完善開發(fā)區(qū)空間布局和數(shù)量規(guī)模上，去年初國辦出臺的7號文件即《關于促進開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》中已經明確指出要堅持規(guī)劃引領和集聚集約原則，要形成布局合理、錯位發(fā)展、功能協(xié)調的全國開發(fā)區(qū)發(fā)展格局，切實提高經濟發(fā)展質量和效益。

聚焦到開發(fā)區(qū)土地使用問題上，該文件在開發(fā)區(qū)土地利用政策上也留出了空間。文件指出，對發(fā)展較好、用地集約的開發(fā)區(qū)，在安排年度新增建設用地指標時給予適度傾斜。適應開發(fā)區(qū)轉型升級需要，加強開發(fā)區(qū)公共配套服務、基礎設施建設等用地保障，提高生產性服務業(yè)用地比例，適當增加生活性服務業(yè)用地供給。文件也允許工業(yè)用地使用權人按照有關規(guī)定經批準后對土地進行再開發(fā)。因此，對這12個后進的國家級開發(fā)區(qū)，只要嚴格實施土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，在堅持依法供地，以產業(yè)用地為主，嚴禁房地產開發(fā)的要求下，可以更加合理、集約、高效地利用開發(fā)區(qū)土地資源。(中新經緯APP)

【專家簡介】胡敏，國家行政學院研究員、國家行政學院出版社副社長，經濟學博士，兼國家行政學院中國特色社會主義理論研究中心特約研究員、中國國際事務和外交研究中心研究員，重慶智庫研究員。